Riskienhallinnan periaatteet - Valtiokonttori

Suomen valtion velanhallinnan tavoitteena on täyttää valtion rahoitustarve ja pitää velanhoidon pitkän aikavälin kustannukset mahdollisimman matalina suhteessa velan aiheuttamiin riskeihin, kuitenkin niin että riskit ovat hyväksyttäviä suhteessa kansalliseen riskinkantokykyyn.

Velanhallintajärjestelmä

Valtiovarainministeriö määrittää valtion velanhallinnan strategiset linjaukset. Valtiokonttori toteuttaa velanhallintaa ministeriön antaman ohjeistuksen mukaisesti.

Ministeriön linjauksissa määritellään velanhallinnan pääperiaatteet ja -tavoitteet, siinä käytettävät työkalut ja riskitasot sekä muut huomioon otettavat rajoitukset. Valtiokonttorilla on valtuutus ottaa lainaa siten, että valtion velan nimellisarvo saa toistaiseksi olla enintään 125 miljardia euroa ja siten, että lainoja otettaessa lyhytaikaisen velan määrä saa tästä määrästä olla enintään 18 miljardia euroa.

Valtiokonttorilla on valtuutus ottaa lyhytaikaista lainaa valtion maksuvalmiuden turvaamiseksi harkintansa mukaan sekä tehdä riskienhallinnassa johdannaissopimuksia valtiovarainministeriön määräämillä ehdoilla ja sen ohjeistuksella.

Valtiokonttori raportoi velanhallinnasta säännöllisesti valtiovarainministeriölle. Hallitus toimittaa eduskunnalle vuosittain tilinpäätöksen, johon sisältyy yleiskatsaus kansantalouden tilaan ja valtiovarainministeriön hallinnonalan tuottavuuteen.

Riskienhallinnan periaatteet

Riskienhallinta on olennainen osa hyvää velanhallintaa. Riskienhallinnan tavoitteena on välttää odottamattomat tappiot ja turvata toiminnan jatkuvuus. Valtion tavoitteena on hallita kaikkia riskejä järjestelmällisesti. Riskienhallinnan prosessi koostuu riskien tunnistamisesta, kvantifioinnista, arvioinnista, seurannasta ja raportoinnista sekä riskipositioiden ohjauksesta.

Tärkeimmät riskit ovat rahoitusriski (pitkäaikainen uudelleenrahoitusriski ja lyhytaikainen likviditeettiriski), markkinariski (korko- ja valuuttakurssiriski), luottoriski, operatiivinen riski ja oikeudellinen riski.

Rahoitusriski

Suomen valtion lainanoton tarkoituksena on täyttää valtion rahoitustarpeet niin, että Suomen kyky suoriutua taloudellisista velvoitteistaan kustannustehokkaasti kaikissa olosuhteissa turvataan ja rahoitustoimiin liittyvät riskit hallitaan. Valtiokonttori toteuttaa lainanoton pääosin lyhytaikaisilla valtion velkasitoumuksilla ja pitkäaikaisilla viitelainoilla.

Lyhytaikaista likviditeettiriskiä (alle 12 kuukautta) hallitaan ylläpitämällä sijoitettua likviditeettipuskuria ja ottamalla lyhytaikaista velkaa. Likviditeetin hallinta perustuu koko valtiosektorin kattavaan kassaennustejärjestelmään. Valtiovarainministeriö on asettanut rajoitteita nettomaksuvalmiusasemalle. Sijoituspäätöksiä tehtäessä valtio tähtää luottoriskittömiin vaihtoehtoihin, esimerkiksi vakuudelliseen sijoittamiseen. Lyhytaikaisina varainhankintamuotoina ovat valtion velkasitoumukset, joita voidaan laskea liikkeeseen sekä euro- että dollarimääräisinä, sekä muut lyhytaikaiset lainat.

Pitkäaikaista uudelleenrahoitusriskiä hallitakseen Suomen valtio hajauttaa varainhankintaa instrumenteittain, sijoittajatyypeittäin ja maantieteellisesti sekä hallinnoi velan maturiteettiprofiilia. Valtion varainhankinnan perusta on viitelainoissa, jotka turvaavat hyvinkin suurten rahoitustarpeiden tehokkaan toteutuksen. Valtio laskee ns. syndikoiduilla järjestelyillä liikkeeseen uusia viitelainoja, jotka ovat juoksuajoiltaan keskipitkiä ja pitkiä. Liikkeeseenlaskustrategian tavoite on tasainen ja keskittymiä välttävä takaisinmaksuaikataulu. Valtio voi ostaa velkaa myös takaisin uudelleenrahoitusriskiä vähentääkseen.

Kaaviossa esitetään valtionvelan kuoletukset.

Markkinariskit

Velan korkoriskiä koskeva strateginen tavoite on määritelty vertailusalkun avulla. Vertailusalkku mahdollistaa myös Valtiokonttorin suorittaman operatiivisen velanhallinnan tuloksen mittaamisen. Tavoitteellinen korkoriskiprofiili määritellään suhteessa velan keskimääräiseen uudelleenhinnoitteluaikaan (average fixing).

Valtiokonttori voi poiketa vertailusalkun korkoriskiprofiilista valtiovarainministeriön asettamien limiittien puitteissa. Todellisen velkasalkun ja vertailusalkun suhteellisten kustannusten ero on Valtiokonttorin velanhallinnan tulos. Valtiokonttori säätelee valtion korkoriskiasemaa etupäässä koronvaihtosopimuksilla. Vuoden 2018 lopussa valtionvelan keskimääräinen uudelleenhinnoitteluaika oli 5,22 vuotta (duraatio 4,94 vuotta).

Suomen valtio ei ota valuuttakurssiriskiä uusissa velanhallintatoimissaan, eikä vanhaan velkaan liittynyt valuuttakurssiriskiä vuoden 2018 lopussa.

Kaaviossa esitetään budjettivelan vuosittaiset korkokulut vuosilta 2010–19. Korkokulut vuonna 2017 olivat 1,33 miljardia euroa. Ennuste vuodelle 2018 on 1,15 miljardia euroa.

Kaaviossa esitetään valtionvelan korkoherkkyyden avainlukuja. Vuoden 2018 lopussa valtionvelan keskimääräinen uudelleenhinnoitteluaika oli 5,22 vuotta (duraatio 4,94 vuotta). Keskimääräinen maturiteetti oli 6,46 vuotta.

Luottoriski

Luottoriski aiheutuu kassavarojen sijoittamisesta ja johdannaissopimuksista. Luottoriskiä hallinnoidaan limiiteillä ja entistä enemmän tekemällä vakuudellisia sijoituksia ja johdannaissopimuksia. Luottoriskin hallinta on keskeistä etenkin suurissa kassasijoituksissa. Vastapuoliltaan valtio edellyttää korkeaa luottokelpoisuutta, ja valtiovarainministeriön ohjeistuksessa määrätään rajat vastapuolille niiden luottoluokitusten mukaisesti. Kassasijoituksiin liittyvää luottoriskiä pienentääkseen Valtiokonttori sijoittaa varoja lähinnä vakuudellisesti kolmikantareposopimuksilla.

Valtiokonttori vähentää johdannaisista aiheutuvaa pitkäaikaista luottoriskiä vakuuksien avulla. Kuten monilla muillakin valtioilla, Suomella on käytössään ISDA-puitesopimukseen kuuluva vakuussopimus (CSA, Credit Support Annex). Vakuusjärjestelmässä vastapuoli toimittaa valtion saatavan vakuudeksi arvopapereita tai käteistä. Vuoden 2018 lopussa Valtiokonttorilla oli vakuussopimuksia 26 pankin kanssa. Valtion vakuussopimukset ovat olleet yksipuolisia eli vakuuden toimittamisvelvollisuus koskee ainoastaan vastapuolena toimivaa pankkia. Uudet valtiovarainministeriön ohjeet sallivat nyt kuitenkin Valtiokonttorin antaa tarvittaessa vastapuolelle vakuuksia johdannaispositioita vastaan. Valtiokonttori käynnisti vuonna 2018 projektin, jonka tarkoituksena on solmia kahdensuuntaisia CSA-sopimuksia johdannaisvastapuolien kanssa.

Operatiivinen riski

Operatiivisella riskillä tarkoitetaan ulkoisista tekijöistä, teknologiasta tai henkilöstön, organisaation tai prosessien puutteellisesta toiminnasta aiheutuvaa riskiä. Erityishuomioita vaativa alue on tietoturva, kuten asiakirjojen ja IT-järjestelmien turvallisuus.

Valtiokonttori noudattaa operatiivisen riskin hallinnan periaatteita päivittäisessä toiminnassaan. Toteutuneiden riskitapahtumien ja läheltä piti -tilanteiden kuvaukset kootaan ja raportoidaan johdolle. Valtiokonttori valvoo riskitekijöitä ja -tilanteita säännöllisesti ja suorittaa riskien arviointia.

Oikeudellinen riski

Oikeudellinen riski on lakien ja asetusten tai vakiintuneiden markkinakäytäntöjen noudattamisen laiminlyönnistä sekä sopimusten ja päätösten pätemättömyydestä, mitättömyydestä, moitteenvaraisuudesta tai dokumentoinnin puutteesta aiheutuva riski. Valtiokonttori on laatinut oikeudellisen riskin hallintaa koskevan sisäisen ohjeistuksen. Oikeudellisen riskin hallinnan tavoitteina on varmistaa soveltuvien lakien, sääntöjen ja asetusten noudattaminen sekä oikeudellisen riskin minimoiminen käyttämällä standardisopimuksia ja valtion omia mallisopimuksia. Lisäksi varmistetaan, että henkilöstö on tietoinen omaa toimintaansa koskevasta lainsäädännöstä, säädöksistä ja markkinakäytännöistä.

Sisäinen valvonta

Sisäinen valvonta on Valtiokonttorin hallinnon keskeinen osa. Sisäinen valvonta tarkistaa, että operatiiviset prosessit toimivat laadukkaasti ja tehokkaasti, sisäinen ja ulkoinen raportointi on luotettavaa ja lakeja ja säädöksiä noudatetaan. Hyvin järjestetty sisäinen valvonta auttaa organisaation kaikkia osia saavuttamaan tavoitteensa.

Valtiokonttori arvioi kaikki velanhallinnan keskeiset prosessit vuosittain osana sisäistä valvontaa. Arvioinnissa kiinnitetään huomiota etenkin tavoitteiden, riskien ja hallintatoimien selkeyteen.

Kehittämistarpeet valtion velanhallinnassa

Asiantuntijatyöryhmä arvioi valtion velanhallinnan kehittämistarpeita vuosina 2017–2018 ja antoi suosituksensa valtion velanhallinnan kehittämiseksi syyskuussa 2018.

Arviossaan työryhmä huomauttaa, että finanssikriisin jälkeen valtion velan määrä on kaksinkertaistunut samalla, kun myös valtion epäsuorat vastuut ovat kaksinkertaistuneet. Siten myös velanhoitoon liittyvät euromääräiset riskit ovat kasvaneet. Myös velanhallinnan toimintaympäristö on muuttunut. Rahoitusmarkkinoiden sääntely on kiristynyt ja rahoituslaitosten hallintomalleihin on kiinnitetty aiempaa enemmän huomiota. Rahamarkkinakorot ovat alentuneet nollaan tai sen alapuolelle, ja merkittävä osa euroalueen maiden valtionvelasta on rahapoliittisten osto-operaatioiden kautta siirtynyt keskuspankkien taseisiin. Tietojärjestelmien nopea kehitys ja lisääntynyt haavoittuvuus, ml. kyberturvallisuuteen liittyvät uhat, ovat lisänneet velanhallinnan operatiivisia riskejä.

Työryhmän mielestä valtion velanhallinnan organisointi osaksi monitoimialaisen Valtiokonttorin toimintaa on ongelmallinen. Velanhallintaa ohjataan ministeriöstä käsin kaksikanavaisesti, ja velanhallinnan ICT-ratkaisuista päätetään moniportaisesti. Velanhallinnan valvonta ja hallinto eivät kaikilta osin noudata rahoitusalalla käytössä olevia kriteereitä.

Näistä syistä työryhmä suosittelee, että velanhallinta ja valtion maksuliikkeen hoito siirrettäisiin erilliseen velkatoimistoon, joka voisi toimia erillisenä virastona tai erillisenä yksikkönä valtiovarainministeriössä. Samalla toteutettaisiin yksikanavainen ohjaus.

Kehittämistarpeet valtion velanhallinnassa

Asiantuntijatyöryhmä arvioi valtion velanhallinnan kehittämistarpeita vuosina 2017–2018 ja antoi suosituksensa valtion velanhallinnan kehittämiseksi syyskuussa 2018.

Arviossaan työryhmä huomauttaa, että finanssikriisin jälkeen valtion velan määrä on kaksinkertaistunut samalla, kun myös valtion epäsuorat vastuut ovat kaksinkertaistuneet. Siten myös velanhoitoon liittyvät euromääräiset riskit ovat kasvaneet. Myös velanhallinnan toimintaympäristö on muuttunut. Rahoitusmarkkinoiden sääntely on kiristynyt ja rahoituslaitosten hallintomalleihin on kiinnitetty aiempaa enemmän huomiota. Rahamarkkinakorot ovat alentuneet nollaan tai sen alapuolelle, ja merkittävä osa euroalueen maiden valtionvelasta on rahapoliittisten osto-operaatioiden kautta siirtynyt keskuspankkien taseisiin. Tietojärjestelmien nopea kehitys ja lisääntynyt haavoittuvuus, ml. kyberturvallisuuteen liittyvät uhat, ovat lisänneet velanhallinnan operatiivisia riskejä.

Työryhmän mielestä valtion velanhallinnan organisointi osaksi monitoimialaisen Valtiokonttorin toimintaa on ongelmallinen. Velanhallintaa ohjataan ministeriöstä käsin kaksikanavaisesti, ja velanhallinnan ICT-ratkaisuista päätetään moniportaisesti. Velanhallinnan valvonta ja hallinto eivät kaikilta osin noudata rahoitusalalla käytössä olevia kriteereitä.

Näistä syistä työryhmä suosittelee, että velanhallinta ja valtion maksuliikkeen hoito siirrettäisiin erilliseen velkatoimistoon, joka voisi toimia erillisenä virastona tai erillisenä yksikkönä valtiovarainministeriössä. Samalla toteutettaisiin yksikanavainen ohjaus.